Финансирование модернизации ЖКХ

Стратегия повышения энергоэффективности коммунальной инфраструктуры, как правило, базируется на программах модернизации и нового строительства. В то же время эти программы часто выступают объектом оптимизации затрат при секвестировании муниципальных бюджетов. Таким образом, жизненно важная коммунальная сфера из-за капиталоемкости и продолжительности инвестирования страдает в первую очередь.

В условиях ограниченности средств - и бюджетных, и собственных средств организаций коммунального комплекса (ОКК) - для реализации программ развития целесообразно применять комплексный подход к их финансированию с учетом возможных ограничений по источникам и объемам финансирования, а также использовать различные инструменты при формировании тарифов.

Коммунальная отрасль, с точки зрения оценки инвестиционной привлекательности, имеет следующие специфические особенности:

практически защищенная от конкуренции деятельность, носящая естественно монополистический характер;
государственное регулирование и ограничение предельными индексами цен на услуги, привязанное к инфляции;
ежедневное потребление услуг широкой клиентской базой (населением, предприятиями, общественным сектором), обеспечивающей предсказуемые денежные потоки и гарантированный сбыт услуг;
прогнозируемое сокращение потребления ресурсов вследствие экономии потребителями и обязательности с 201 2 г. приборного учета, что не позволяет рассчитывать на дополнительную выручку за счет расширения инфраструктуры;
значительная стоимость, длительные сроки службы и окупаемости активов;
нередко продолжительные сроки строительства новых объектов;
привлечение инвестиций в основном для модернизации действующих объектов и сетей, лишь небольшая часть средств направляется на новое строительство;
сравнительно небольшие инвестиционные потребности по проектам реконструкции, не позволяющие получать финансирование по приемлемой ставке на длительный срок в крупных финансовых институтах;
большое количество текущих финансовых обязательств компаний;
отсутствие ликвидной залоговой массы.

Источники финансирования

Выбор источников финансирования планов развития ОКК определяется рядом условий, в их числе:

реализуемый вариант реформирования и управления коммунальным сектором региона (муниципального образования), тип собственности оператора и собственника объектов и сетей;
программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (СКИ) муниципального образования, разработанная в соответствии с ней Стратегия развития ОКК с учетом текущего финансового и технического состояния ОКК;
производственная и инвестиционная программа ОКК, предусмотренные в ней мероприятия по модернизации (новому строительству) объектов и сетей, в том числе план мероприятий или программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Источниками финансирования производственных и инвестиционных программ ОКК могут быть:

Собственные средства:
- операционный денежный поток (платежи потребителей по тарифам);
- амортизационная составляющая тарифа для потребителей;
- прибыль.
Бюджетные средства:
- средства регионального/муниципального бюджетов на финансирование отдельных мероприятий в рамках целевых программ или региональных фондов (например, по энергосбережению);
- предоставление гарантий и субсидирование процентов по кредитам из регио-нального/муниципального бюджетов;
- Инвестиционный фонд РФ - для комплексных проектов, объем финансифинансирования которых составляет более 500 млн руб.
Внебюджетные привлеченные средства:
- кредиты российских и международных банков;
- кредиты и участие в капитале международных фондов и банков развития - для крупных проектов более 200 млн руб.;
- энергосервисные контракты по энергосберегающим проектам;
- средства и гранты международных организаций, внебюджетных энергосберегающих и экологических фондов по отдельным объектам (безвозмездно);
- лизинговые схемы финансирования с привлечением лизинговых компаний;
- другие источники: облигационный заем, размещение акций (дополнительный выпуск) - возможно для объема средств более 500 млн руб., а также векселя, товарные кредиты на энергосберегающее оборудование, прямые инвестиции финансовых инвесторов (фондов прямых инвестиций), экспортное кредитование.

Все мероприятия по развитию СКИ жны быть классифицированы для отнесения их к производственной или инвестиционной программе и, соответственно, определения источников средств, необходимых для их реализации. Возможные источники финансирования (на примере СКИ средних и малых городов) обобщены в табл. 1, нормативной базой для формирования которой являются Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г. и Методические рекомендации по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, утвержденные приказом Министерства регионального развития РФ от 10 октября 2007 г. № 99.

Таблица 1. Сравнительная характеристика источников финансирования и источников обеспечения финансовых потребностей при реализации программ ОКК.
Направления финансирования	Источники финансирования (поступающие средства)	Источники обеспечения финансовых потребностей
Производственная программа/Реконструкция, капитальный и текущий ремонт, в том числе улучшение качества, повышение эффективности, ресурсосберегающие мероприятия	Собственные средства: собственные средства от оказания услуг потребителям по тарифам краткосрочные кредиты коммерческих банков (на покрытие кассовых разрывов)	текущие платежи потребителей за услуги в части тарифа; бюджетная субсидия на возмещение разницы в тарифах (в некоторых регионах)
Инвестиционная программа/Модернизация и строительство, в том числе мероприятия, направленные на повышение качества услуг и улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования. Мероприятия, не связанные с увеличением мощности и (или) пропускной способности соответствующей системы коммунальной инфраструктуры	Собственные средства: прибыль, направляемая на реализацию инвестпрограммы; собственные средства, полученные от применения надбавок к тарифам или тарифов на подключение (за исключением средств, направляемых на возврат и обслуживание привлеченных заемных средств); амортизационные отчисления	Текущие платежи потребителей за услуги в части инвестиционной надбавки к тарифу
Инвестиционная программа/Строительство новых объектов СКИ, в том числе мероприятия, направленные на подключение строящихся (реконструируемых) объектов, связанные с увеличением мощности и (или) пропускной способности. Если мероприятие обеспечивает одновременное достижение целей повышения качества, улучшение экологической ситуации и подключение строящихся (реконструируемых) объектов, распределение финансовых потребностей между нвестиционными проектами рекомендуется осуществлять пропорционально размеру планируемой для использования мощности.	Бюджетные средства: средства регионального (субсидии муниципалитетам) и муниципального бюджетов по целевым программам; средства муниципального бюджета на частичное обеспечение при недоступности услуг для потребителей и необходимости утверждения инвестиционной программы Внебюджетные средства: кредиты коммерческих банков, в том числе под гарантии и субсидируемые проценты из регионального бюджета; средства инвесторов по договорам концессии/долгосрочной аренды; гранты по отдельным объектам; лизинг	Плата за подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к СКИ. При определении финансовых потребностей, финансируемых за счет надбавок к тарифам и тарифов на подключение, не учитываются расходы, осуществляемые за счет средств бюджетов.

Переход на долгосрочные тарифы

Председатель Правительства В.В. Путин подчеркнул, что тарифная политика должна обеспечивать инвестиционную привлекательность инфраструктуры отрасли, стимулировать повышение надежности и качества услуг, энергосбережение и применение наиболее эффективных технологических решений (В.В. Путин. Выступление на заседании Правительства Российской Федерации 17 декабря 2009 г.). Для выполнения этих задач в настоящее время осуществляется постепенный переход на долгосрочные тарифы в коммунальной отрасли. Формально установить долгосрочный тариф на услуги ОКК (на период более 1 года) возможно и сейчас. Для этого требуется разработать производственную программу на срок, соответствующий предполагаемому периоду действия тарифа (Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г.).

С 2008 г. происходит переход к регулированию тарифов на услуги по передаче электрической энергии с использованием метода доходности инвестированного капитала (RAB). Приказом ФСТ России от 26.06.2008 № 231э утверждены Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала (далее - Методические указания) для использования в электроэнергетике.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию, отпускаемую производителями, и услуги по передаче тепловой энергии с 1 января 2012 г. будет осуществляться только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности, в том числе с применением метода доходности инвестированного капитала (ст. 23 Закона «Об электроэнергетике» № 35-ФЗ от 26 марта 2003 г.).

Возможность применения метода доходности капитала в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов в конце 2009 г. законодательно закреплена в законах «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 261-ФЗ от 23 ноября 2009 г. (ст. 25) и «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г. (ст. 8).

В табл. 2 приведена сравнительная характеристика методов регулирования тарифов на услуги в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов (Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г.).

В настоящее время износ сетей и сооружений составляет около 65 %, количество нуждающихся в заменее сетей - около 40 %. Если в ближайшее время не начать обновление основных фондов, то через несколько лет эти показатели достигнут критической отметки. Следовательно, большинство инвестиционных программ в коммунальной отрасли необходимо реализовать в ближайшие 3-5 лет, для чего требуются одномоментные и значительные затраты.

При действующем порядке ценообразования на услуги ЖКХ (в соответствии с Федеральным законом «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г. и Постановлением Правительства РФ «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» от 14 июля 2008 г, № 520) финансирование инвестиционных потребностей предприятий отрасли из тарифов возможно только при условии их скачкообразного роста (за счет инвестиционной надбавки). Необходимо учитывать, что инвестиционная надбавка действует не в течение периода окупаемости инвестиционной программы, а только во время ее непосредственной реализации (п. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г.).

Метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала

Метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала (метод RAB), в отличие от действующего порядка ценообразования, гарантирует инвестору возврат всей суммы вложенных средств в течение установленного срока возврата инвестиционного капитала.

Основные различия между действующей методикой тарифообразования на услуги ЖКХ и Методом RAB приведены в табл. 3 (Приказ Федеральной службы по тарифам РФ «Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала» № 231-э от 26 июня 2008 г.; Постановление Правительства РФ «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» от 14 июля 2008 г. № 520; Трегубова Е.А. Применение Метода RAB при регулировании тарифов на услуги ЖКХ//ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера, 2009, №10).

Таблица 2. Сравнительная характеристика методов регулирования тарифов.
Метод регулирования тарифов	Тип программы и период действия тарифов и надбавок
Метод регулирования тарифов	Тариф ОКК	Надбавка к тарифу ОКК	Тариф на подключение ОКК
Установление фиксированных тарифов
(экономически обоснованные расходы +рентабельность) ЭОТ	Для производственной программы на срок не менее 1 года. Срок тарифа должен соответствовать сроку реализации производственной программы	Для инвестиционной программы на срок не менее 3 лет. Срок надбавки тарифа на подключение должен соответствовать срокам реализации инвестиционной программы (этапов инвестиционной программы)
Индексация установленных тарифов (индексы, отражающие изменения повий деятельности)
Установление предельных тарифов (динамика предыдущей деятельности, аналогичные компании)	Для производственной программы на срок не менее 3 лет. Тариф устанавливается отдельно на каждый год в течение периода регулирования
Установление тарифов на основе долгосрочных параметров Тариф с применением нормы доходности инвестированного капитала (RAB-тариф)	Для производственной, инвестиционной программы (и/или за счет тарифа на подключение) на срок 3 года, далее 5 лет, далее на установленный срок	Для инвестиционной программы не устанавливается, так как включена в тариф	Для инвестиционной программы (и/или за счет тарифа) на срок 3-5 лет

Таблица 3. Сравнительный анализ действующей методики тарифообразования на услуги ЖКХ и метода RAB.
Характеристики	Действующая методика тарифообразования	Метод RAB (в соответствии с Методическими указаниями)
Обеспечение финансовых потребностей для инвестиционной программы	Инвестиционная надбавка. Плата за подключение	Тарифы и (или) плата за подключение
Период действия тарифов	Не может быть менее года и должен соответствовать сроку реализации производственной программы ОКК. Период действия надбавок к тарифам не может быть менее трех лет и должен соответствовать срокам реализации их инвестиционных программ/этапов	Тарифы устанавливаются на долгосрочный период, составляющий 5 лет (не менее 3 лет при первом применении метода RAB), отдельно на каждый финансовый год
Источник возмещения расходов на капитальные вложения	Средства, поступающие от оказания услуг по тарифам (по производственной программе). Инвестиционная надбавка, плата за подключение (по инвестиционной программе)	В тарифах учитывается возврат инвестированного капитала, определяемый на основании: установленных на долгосрочный период суммы инвестированного капитала и степени его износа; планируемых инвестиций; срока возврата капитала
Обеспечение необходимого уровня доходности	В тарифах учитываются планируемые расходы из прибыли, определяемые на основании анализа представленных обосновывающих документов	В тарифах учитывается доход на инвестированный капитал, определяемый исходя из установленных на долгосрочный период суммы инвестированного капитала и ставки доходности
Состав расходов, учитываемых в выручке, принимаемой для расчета тарифов на услуги	В выручке, принимаемой для расчета тарифов, учитываются: расходы, связанные с оказанием услуг по регулируемой деятельности, в том числе: материальные затраты; затраты на оплату труда; отчисления на социальные нужды; амортизация; прочие затраты; расходы, осуществляемые за счет чистой прибыли ОКК	В выручке, принимаемой для расчета тарифов, учитываются: расходы, связанные с производством и реализацией (операционные и неподконтрольные расходы); возврат инвестированного капитала; доход на инвестированный капитал. Операционные расходы включают расходы на сырье и материалы, ремонт, оплату труда и отчисления на социальные нужды и другие расходы, уменьшающие налогооблагаемую базу налога на прибыль организаций, за исключением амортизации, расходов на обслуживание заемных средств, аренду имущества, оплату потерь, лизинговых платежей. Инвестиционные расходы включаются не непосредственно в выручку, а в базу инвестированного капитала.
Порядок оценки расходов по регулируемой деятельности на период регулирования	Расходы определяются исходя из финансовой потребности на реализацию производственной программы на основании представленных обосновывающих документов, с учетом ожидаемых расходов в предыдущем периоде и прогнозируемого уровня инфляции. Включается весь комплекс расходов, связанных с проведением мероприятий инвестиционной программы (непрозрачный механизм)	При установлении долгосрочных тарифов расходы определяются с учетом: обоснованных расходов по регулируемой деятельности в предыдущем периоде регулирования; индекса потребительских цен; индекса эффективности операционных расходов; индекса изменения количества активов; экономии операционных расходов, достигнутой в предыдущем периоде регулирования. При установлении тарифов на очередной год долгосрочного периода расходы определяются с учетом: планируемой суммы расходов на год долгосрочного периода; отклонения фактических параметров расчета тарифов от плановых значений
Учет в тарифах экономии расходов	Выгода от экономии расходов остается в распоряжении ОКК в течение периода действия тарифов, который не может быть менее года	Выгода от экономии расходов остается в распоряжении ОКК на протяжении 5 лет после ее достижения. По прошествии 5 лет тариф для компании на сэкономленную величину снижается.
Амортизация (метод RAB - возврат капитала)	Определяется на основе бухгалтерского учета	Регуляторный учет активов (оценка стоимости первоначального капитала и вводимые в действие в результате реализации инвестпрограмм)
Прибыль	Экономически обоснованная величина прибыли (непрозрачный механизм)	Фиксированная доходность на инвестированный капитал
Изменение тарифов	Досрочный пересмотр тарифов и надбавок может производиться не чаще одного раза в год, за исключением наличия предписания органу регулирования и решения суда	Тарифы, установленные на очередной финансовый год, ежегодно корректируются в соответствии с влиянием макроэкономических факторов. Тарифы подлежат изменению при недостижении показателей надежности и качества.

Таблица 4. Эффекты от введения RAB-метода регулирования тарифа.
Для инвесторов	Для потребителей	Для поставщиков услуг	Для региональных властей
Гарантированный полный возврат вложенных средств Получение ожидаемого уровня дохода на инвестированный капитал Уровень доходности, сопоставимый с отраслями со схожими рисками Стимулирование эффективности управления издержками, норматив снижения операционных расходов устанавливается регулятором	Приток инвестиций, необходимых для подключения к КИС и снижения износа существующих объектов и сетей Оплата инвестиций на строительство новых объектов и реконструкцию старых Снижение тарифов в долгосрочной перспективе Зависимость тарифов от надежности и качества услуг	Гарантированный заданный уровень тарифа на среднесрочный период Прогнозируемость денежных потоков Привлечение финансирования в требуемом объеме, снижение % на заемный капитал Возврат капитала не одномоментно (в пределах года), а в течение длительного периода Отсутствие «постатейного» контроля расходов со стороны органов регулирования	Приток инвестиций в инфраструктурные отрасли Ограничение ценового давления на потребителей Экономическая обоснованность планов капитальных вложений Прямая зависимость размера тарифа от требуемого уровня надежности и темпов развития территории Прозрачность процесса тарифообразования

Эффекты от внедрения метода RAB для различных категорий заинтересованных лиц приведены в табл. 4 (Иванова О., Клочкова Н., Котиков К. Модель RAB как фактор повышения стоимости компаний//ЭнергоРынок, 2008, № 1 б; Трачук А.В. Методы стимулирования инвестиций в инфраструктурные проекты (на примере злектроэнергетики)//Проблемы современной экономики, 2009, № 4).

Составляющие необходимой валовой ручки (НВВ) при расчете тарифов по етодам «Затраты+» и RAB приведены на рис.1.

Рис.1.

Основные составляющие необходимой валовой выручки (НВВ) при расчете тарифов по методам «Затраты+» и RAB.

Преимущества

Основными преимуществами Метода 1 перед действующей методикой тарифообразования являются:

увеличение горизонта и качества стратегического планирования, прогнозируемостьтарифов (возможность перераспределять необходимую валовую выручку между годами в пределах одного долгосрочного периода и сглаживать тарифные последствия реализации инвестиционных программ для потребителей услуг), равномерный темп роста тарифов (в текущих ценах) на протяжении всего рассматриваемого периода, в том числе в период реализации инвестиционной программы;
создание экономической мотивации на снижение издержек, повышение надежности и качества оказываемых услуг (сохранение экономии операционных расходов, снижение необходимой валовой выручки (НВВ) при несоблюдении показателей надежности и качества услуг, учет индекса эффективности операционных расходов);
снижение тарифа для потребителей в долгосрочной перспективе в силу следующих обстоятельств: сокращения операционных затрат вследствие уменьшения регулятором через 5 лет их нормативного уровня на величину сэкономленных расходов; удешевления привлекаемого капитала вследствие снижения инвестиционных рисков при долгосрочности условий тарифообразования и ежегодной индексации с учетом макроэкономических факторов;
поддержание инвестиций на необходимом уровне: возможность наращивания капитала, направляемого на инвестиционные цели, без увеличения тарифа при реинвестировании средств в реновацию активов; сокращение инвестируемого капитала по мере удовлетворения потребностей компании в инвестициях;
предоставление гарантий возврата инвестиций с обеспечением заданного уровня доходности, что создает предпосылки для увеличения рыночной стоимости компаний и улучшения структуры капитала.

Необходимые условия

Необходимые условия для применения в коммунальном секторе RAB-метода регулирования тарифов:

разработка и согласование в установленном порядке долгосрочной инвестиционной программы (на период регулирования, который будет определен, -3,5 лет);
проведение независимой оценки активов, согласование оценки активов с регулирующими органами;
ведение учета инвестированного капитала;
подготовка специалистов для корректного и эффективного применения метода;
определение и привлечение эффективных источников первичного финансирования расходов по инвестиционным программам, так как инвестиции осуществляются сразу, а возврат инвестированного капитала - в течение длительного периода времени;
привлечение заемных средств на ликвидацию кассовых разрывов, поскольку суммы возврата инвестированного капитала и дохода на инвестированный капитал в период реализации инвестиционной программы меньше расходов на капитальные вложения.

Риски

Внедрение метода RAB в ЖКХ связано для коммунальных компаний с рядом рисков, в числе которых:

зависимость величины тарифа от корректности данных о базовых уровнях расходов и величины первоначальной базы капитала;
фиксированная стоимость капитала на период регулирования как потенциальный источник потерь для регулируемой компании;
вероятность неполучения необходимой валовой выручки при резком снижении потребления;
ограниченная оперативность корректировки инвестиционной программы;
финансирование расходов по оплате процентов за кредит за счет доходов на инвестированный капитал. Предпочтительная величина ставки процентов за кредит должна быть меньше ставки доходности на инвестированный капитал (в настоящее время для электроэнергетики -12%);
установление регулирующим органом нормы доходности на инвестированный капитал. При смещении акцента регулятора на стимулирование и защиту предприятий/потребителей доходность инвестиций снижается.

Необходимы масштабные и долгосрочные инвестиции

Для реализации стратегии повышения энергоэффективности и модернизации коммунальной инфраструктуры требуются масштабные и долгосрочные вложения. Минимизация бюджетного финансирования в соответствии с Концепцией развития ЖКХ до 2020 г. делает востребованной разработку схем финансирования (одной из таких схем потенциально может быть реализация инвестиционно-строительных проектов на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП) и методики тарифообразования, обеспечивающих достижение стратегических целей.

В условиях дефицита свободных средств у собственников и операторов коммунальных компаний для реализации инвестиционных программ развития прогнозируется расширение применения методики расчета тарифов на основе долгосрочных параметров, в том числе с использованием нормы доходности инвестированного капитала. Это позволит привлечь недорогие долгосрочные заемные ресурсы.

Для применения методики RAB для расчета тарифов на водоснабжение, водоотведение и сбор бытовых отходов требуется внесение изменений в существующую нормативную базу в отношении порядка возврата инвестиций и учета доходов на инвестированный капитал, состава учитываемых в тарифе расходов и ряда других аспектов.