С учетом значительного износа инженерной инфраструктуры, ее хронического недофинансирования для реализации программ развития целесообразно применять комплексный подход к финансированию планируемых мероприятий с учетом возможных ограничений по его источникам и объемам.
Собственные средства ресурсоснабжающих предприятий вследствие быстрого роста цен на электроэнергию, газ и другое топливо не способны обеспечить все возрастающие потребности в инвестициях на создание новых, а также реконструкцию и модернизацию существующих объектов инфраструктуры.
При формировании инвестиционных планов развития коммунальной инфраструктуры региона необходимо учитывать следующие факторы:
Выбор источников финансирования развития коммунальной инфраструктуры определяется, в первую очередь, моделью организации рынка коммунальных услуг, установленной при реформировании коммунального сектора региона.
Модель организации рынка определяется в перспективном региональном плане развития коммунальной инфраструктуры, муниципальной Программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (КИС), разрабатываемой в соответствии с документами территориального планирования муниципального образования.
В программе выделяются зоны муниципалитета с минимальными затратами на снабжение ресурсами потребителей. Степень централизации обслуживания отдельных зон оценивается по критерию плотности нагрузки.
Решение о выборе и условиях реализации варианта институциональных преобразований сектора коммунальных услуг региона принимается на уровне администрации субъекта РФ (в форме утверждения стратегии развития ЖКХ региона).
В таблице 1 представлены альтернативы организации деятельности на уровне региона или муниципалитета, обобщенные на основании действующих нормативных требований, опыта отраслевых экспертов и авторов. Централизация системы коммунальной инфраструктуры определяется с точки зрения концентрации нагрузки по населенным пунктам на территории региона.
Альтернативы основных составляющих для двух сравниваемых моделей могут быть следующими:
Таблица 1
Альтернативные модели организации рынка коммунальных услуг региона
Составляющая модели | Преимущественно децентрализованная система | Преимущественно централизованная система |
Распределение нагрузок в регионе | Население проживает в нескольких крупных населенных пунктах. Большая часть населения проживает в сельской местности или небольших населенных пунктах |
Большая часть населения проживает в крупных городах и населенных пунктах. Небольшая доля населения проживает в сельской местности или небольших населенных пунктах |
Уровень концентрации управления КИС | Передача в эксплуатацию систем КИС:
|
|
Специализация | Обеспечение всеми видами ресурсов Отраслевая специализация (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, вывоз бытовых отходов) за исключением электроснабжения |
|
Разделение бизнеса по производству (объекты) и транспортировке (сети) ресурсов | ||
Участники конкурса на получение в эксплуатацию КИС МО | Вновь создаваемая или действующая муниципальная компания-оператор. Частная компания-оператор, имеющая опыт работы в регионе. Федеральная частная компания-оператор или международный оператор |
|
Собственность на КИС,управление собственностью | Принятие решения о форме муниципальной собственности на КИС в разных организационно-правовых формах При форме ОАО - принятие решения о приватизации, определение доли муниципального образования в уставном капитале: менее 50%, более 50%, переход в полную частную собственность |
|
Формы юридических лиц: МУП, ОАО, межмунципальное предприятие (ООО, ЗАО, участники общества - муниципальные образования с долями, пропорциональными вкладу в уставный капитал) | Формы юридических лиц: МУП, ОАО | |
Масштаб деятельности оператора (масштаб систем КИС) | Потребители в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% (в натуральном выражении) товаров и услуг оператора | Потребители муниципального образования потребляют более 80% (в натуральном выражении) товаров и услуг |
Организационная схема оператора в зависимости от масштаба деятельности | Филиалы одной компании - выделение как по территориальному, так и по отраслевому принципу (для компании, действующей в нескольких МО или крупном населенном пункте). Дочерние (зависимые) общества одной компании |
Самостоятельные юридические лица в каждом МО. Филиалы одной компании - выделение по территориальному или отраслевому принципу. Дочерние (зависимые) общества одной компании |
Уровень утверждения тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, орган регулирования | Для филиалов - региональный орган регулирования тарифов. Для дочерних (зависимых) обществ - органы регулирования муниципального образования |
Органы регулирования муниципального образования |
Тепловая энергия - региональный орган регулирования тарифов | ||
Надбавки к ценам (тарифам) для потребителей, надбавки к тарифам предприятий, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы предприятий на подключение - органы регулирования муниципального образования | ||
Собственность на объекты и сети | Муниципалитет (сети и отдельные источники). Частный бизнес, промышленные предприятия, ведомства (сети и отдельные источники) |
В рамках преимущественно централизованной в масштабе региона системы возможна частичная децентрализация отдельных районов снабжения ресурсами. Конфигурация модели в части уровня управления и права собственности является определяющей для выбора источников финансирования инвестиционных планов развития.
В конкурентной борьбе за право управления ею могут участвовать:
В различных моделях рынка коммунальных услуг операторами систем коммунальной инфраструктуры или их отдельных элементов могут выступать организации различных форм собственности. На базе альтернатив развития по критерию формы собственности оператора и коммунальной инфраструктуры можно выделить четыре варианта управления ею:
В таблице 2 приведена система оформления отношений при управлении коммунальной инфраструктурой и способов финансирования инвестиционного развития, соответствующих указанным вариантам модели рынка коммунальных услуг.
Проведенные авторами и отраслевым экспертами исследования показывают, что в России в той или иной степени есть практика реализации каждой из моделей. В настоящее время преобладает следующая концепция: муниципальная собственность на объекты и сети централизованных систем тепло- и водоснабжения, водоотведения, муниципальное или частное управление этими системами. При естественной монополии систем централизованного снабжения теплом и водой такой подход с расширением частного управления позволяет развить конкуренцию на рынке и в то же время обеспечить муниципальным властям контроль над инфраструктурой, возможность воздействия на тарифы, качество и эффективность коммунальных услуг.
Таблица 2
Сравнительные характеристики моделей рынка
Оператор КИС | Собственность на КИС | Виды договоров | Источники финансирования |
Муниципальный оператор | Муниципальная собственность | Ведение основной деятельности | Бюджетные средства всех уровней. Кредиты (под гарантии бюджета). Гранты. Собственные средства |
Частная собственность | Аренда (долгосрочная, краткосрочная) | Заемные средства (кредиты, векселя и др.). Собственные средства |
|
Частный оператор | Муниципальная собственность | Аренда (долгосрочная, краткосрочная). Концессия. Сервисный (подрядный) договор |
Бюджетные средства всех уровней. Заемные средства (кредиты, векселя, облигации). Гранты. Собственные средства |
Частная собственность | Ведение основной деятельности | Заемные средства (кредиты, векселя и др.). Собственные средства |
При сохранении собственности на объекты коммунальной инфраструктуры за муниципальными властями возможны следующие виды договорных отношений с частными операторами:
Согласно действующему законодательству источниками финансирования инвести-ционных программ развития коммунальной инфраструктуры могут быть:
Собственные средства используются для финансирования:
Бюджетное финансирование используется для реализации социально значимых проектов, окупаемость которых невозможна по ряду причин, а также для снижения тарифной нагрузки на потребителей при реализации инвестиционных программ.
Для стимулирования частных инвестиций в основные фонды коммунальной инфраструктуры можно на региональном уровне принять решение о предоставлении льгот по налогу на прибыль, зачисляемому в бюджет субъекта РФ, по инвестиционным мероприятиям, направленным на энергосбережение;
Кроме того, стимулировать частные инвестиции возможно посредством совершенствования законодательной базы. В данном случае, имеется в виду необходимость создания федерального закона о государственно-частного партнёрстве, а так же необходимость совершенствования региональных законов о ГЧП. Данные меры позволят реализовывать инвестиционно-строительные проекты на принципах государственно-частного партнерства, что в свою очередь позволит увеличить приток частных инвестиции в данный сектор экономики, попутно, снизив нагрузку на государственные бюджеты по финансированию проектов.
Заемные средства используются для реализации долгосрочных инвестиционных программ и частично для покрытия кассовых разрывов при реализации краткосрочных инвестиционных и производственных программ.
Инвестиционная надбавка к тарифу, средства, выделяемые бюджетами различных уровней, амортизация являются постоянными источниками финансирования капиталовложений в области реноваций, а также тариф на подключение - источником капиталовложений в области нового строительства. Кредиты могут привлекаться как для реноваций, так и для нового строительства.
В зависимости от сроков окупаемости инвестиционных проектов можно провести следующую дифференциацию источников финансирования.
Оптимизация (модернизация) существующей коммунальной инфраструктуры на основе проектов с короткими сроками окупаемости (до 1 года) с использованием малозатратных технологий. К таким проектам относятся: наладка гидравлического режима; установка частотных регуляторов электроприводов и устройств плавного пуска; выявление и ликвидация «узких мест» в технологической цепочке производства; сокращение издержек и др. Используются собственные и бюджетные средства (на безвозмездной основе).
Реализация среднесрочных инвестиционных проектов (5-10 лет). К ним относится модернизация инфраструктуры (замена сетей, насосного и другого оборудования). Используются внебюджетные и бюджетные средства (на возвратной и безвозмездной основе).
Реализация долгосрочных инвестиционных проектов (10-25 лет). Такие проекты предусматривают: модернизацию и развитие инфраструктуры в соответствии с планами развития населенных пунктов (замену и строительство новых очистных сооружений, сетей, насосных станций и др.). Используются внебюджетные и бюджетные средства (на возвратной и безвозмездной основе).
Выбор источников и получение финансирования на развитие коммунальной инфраструктуры - комплексная итерационная процедура, требующая планирования, структурирования мероприятий и определения технических средств реализации, проведения оценки операционной, финансовой, инвестиционной, социальной, эффективности с учетом длительности и срока окупаемости по каждому из проектов программы, согласования исполнителей и способов финансирования, особенно для социально значимых, но коммерчески невыгодных проектов.
Опыт авторов по разработке программы развития коммунальной инфраструктуры и финансовой модели реализации инвестиционных программ для крупного регионального ресурсоснабжающего холдинга показывает, что комплексный подход в многоступенчатом проектировании, рассмотрении и согласовании со множеством участников, экспертов, регулирующих органов в сжатые сроки может быть обеспечен с привлечением специализированной организации.
Таким образом, при определении модели организации рынка коммунальных услуг региона следует учитывать доступные возможности и ограничения финансирования инвестиционного развития, которые накладывает форма собственности на объекты инфраструктуры и тип оператора, управляющего инфраструктурой. С учетом высокой социальной значимости предпочтительно оставить коммунальный сектор в муниципальной собственности с привлечением к управлению частных операторов (на конкурсной основе при наличии опыта эффективного управления).
В условиях дефицита свободных средств операторов для реализации инвестиционных программ развития целесообразно расширить применение механизмов государственной поддержки модернизации коммунальной инфраструктуры.