Публикации по управленческому консультированию

Алгоритм и особенности разработки и реализации программы энергосбережения региона

Проведенные авторами работы по формированию программы энергосбережения одной из областей России, а также анализ проблем энергосбережения в бюджетных организациях и на производственных предприятиях, позволили выявить основные особенности и проблемы при разработке и реализации региональных целевых программ (далее также РЦП) энергосбережения.

РЦП энергосбережения и повышения энергетической эффективности (далее также Программа) является частью программного механизма исполнения стратегии социально-экономического развития региона.

При решении проблемы повышения энергоэффективности программно-целевым методом должны быть обеспечены:

соответствие - увязывание целей, задач, мероприятий по ресурсам, исполнителям и срокам;
интеграция - межотраслевая (объединение усилий субъектов различной отраслевой принадлежности, различных форм собственности и др.) и временная (обеспечение четкой последовательности и единства различных этапов процесса достижения целей программы);
координация - обеспечение взаимодействий при проведении мероприятий и использовании финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой принадлежности;
наличие обратной связи - обеспечение контроля реализации программы и корректировки в зависимости от достигнутых результатов.

Структура региональной (муниципальной) программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, перечень мероприятий, подлежащих включению в программы, установлены в ст.14 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности...».

Ожидаемые эффекты от выполнения Программы энергосбережения

Выполнение Программы энергосбережения позволит добиться в масштабах региона экономических преимуществ для бюджета региона, населения и для отраслей экономики. Ожидаемые результаты представлены в таблице.

Таблица. Ожидаемые результаты программы энергосбережения

Экономика региона	Бюджет региона	Население	Производители ресурсов, ОКК	Промышленность, транспорт
Снижение энергоемкости ВРП, повышение конкурентоспособности экономики, рост энергетической и экологической безопасности региона, сокращение выбросов в атмосферу Повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов, устойчивое обеспечение экономики и населения топливом и энергией Привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест (услуги энергоаудита, потребность в высококвалифицированных специалистах для обеспечения работы с новым современным энергоэффективным оборудованием) Развитие энергоэффективных инноваций	Снижение потребления и расходов бюджета на оплату энергоресурсов В перспективе: снижение нагрузки бюджета на предоставление социальной поддержки по оплате коммунальных услуг населению, высвобождение средств бюджета для реализации социальных программ и проектов Использование бюджетофинансируемыми учреждениями экономии от энергосберегающих мероприятий сверх установленного снижения Обеспечение закупки наиболее энергоэффективных товаров для государственных/муниципальных нужд	Снижение потерь, потребления и затрат на коммунальные услуги Повышение качества коммунальных услуг, создание более комфортных условий для населения, потребителей бюджетных услуг (пациентов больниц, учеников школ, работников бюджетной сферы)	Снижение затрат за счет снижения удельного энергопотребления, сокращение потерь в сетях Сокращение числа аварий, повышение надежности снабжения ресурсами Уменьшение пиковых нагрузок на электрические, тепловые и газовые сети от бытовых потребителей Высвобождение мощностей, возможность обеспечить подключение к системам теплоснабжения и электроснабжения новых объектов Сохранение на период на менее 5 лет экономии от энергосберегающих мероприятий либо включение затрат в плановую себестоимость Негативный - сокращение объемов оказываемых услуг (сокращение денежного потока) при проведении мероприятий по энергосбережению потребителями	Снижение потребления энергоресурсов Снижение энергоемкости и себестоимости продукции, повышение конкурентоспособности Снижение загрязнения окружающей среды, уменьшение экологических платежей Ускоренное введение основных фондов, имеющих высокую энергоэффективность, внедрение энергосберегающих технологий Снижение вредных выбросов в атмосферу

Управленческий эффект выразится в создании системы правовых, организационных и экономических мер, позволяющих с минимальными затратами обеспечить достижение планируемых показателей энергоэффективности экономики региона, представляющей собой не набор частных решений, а увязанный и поэтапный комплекс мер.

Социальный эффект выразится в формировании надежно функционирующей и комфортной среды жизнедеятельности с минимальными затратами энергии и ресурсов, обеспечении благоприятной экологической обстановки.

Достижение указанных эффектов возможно только при осуществлении постоянной координации и мониторинга хода реализации мероприятий Программы и использовании оптимальных механизмов финансирования.

Ответственность за нарушение требований в области энергоэффективности

Административная ответственность за нарушение требований, предъявляемых к региональным/муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в соответствии с Законом № 261-ФЗ не предусмотрена.

Тем не менее, в составе показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти (далее - ОИВ) региона и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов присутствуют показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности (утверждены Указом Президента РФ от 13.05.2010 № 579), что должно стимулировать органы власти к принятию и исполнению программ.

При выявлении нарушений требований федерального закона к наличию, содержанию программ энергосбережения региона/муниципального образования может быть принесен протест прокуратурой.

Статьей 9.16 Кодекса об административных правонарушениях (КОАП) предусматривается ответственность в форме административного штрафа:

для бюджетной сферы:
- за несоблюдение организациями с участием государства или муниципального образования (а также организаций, осуществляющими регулируемые виды деятельности) требования о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- за размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, не соответствующих требованиям их энергетической эффективности;
для коммерческих организаций:
- за несоблюдение сроков проведения обязательного энергетического обследования;
- за непредставление копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования;
- за несоблюдение собственниками нежилых зданий в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, оснащенности приборами учета;
- за несоблюдение требований энергетической эффективности, предъявляемых к многоквартирным домам, требований оснащенности приборами учета;
- а также в других случаях, определенных в КОАП.

Этапы и особенности разработки Программы энергосбережения

При разработке РЦП энергосбережения и повышения энергетической эффективности можно выделить несколько основных этапов (рис.):

Сбор и анализ исходных данных.
Сбор информации проводится по основным показателям существующего состояния, проблемам и перспективам развития региона с акцентом в области производства и потребления энергоресурсов:
- прогноз, стратегия и программа социально-экономического развития региона,
- региональные и ведомственные целевые программы, в том числе по развитию коммунальной инфраструктуры,
- программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры крупных городских округов,
- инвестиционные программы и программы энергосбережения крупнейших промышленных предприятий, поставщиков энергоресурсов и организаций коммунального комплекса,
- объем производства, передачи, потребления энергоресурсов бюджетными учреждениями (далее - БУ), населением, промышленностью,
- оснащенность приборами учета энергоресурсов на источниках и у потребителей,
- состояние жилого фонда,
- наличие местных видов топлива и др.
Аналитическая стадия этапа заключается в оценке сложившейся на территории региона (муниципалитета) ситуации по снабжению и потреблению энергоресурсов: анализируются и сопоставляются годовые топливно-энергетические балансы (далее - ТЭБ) за предыдущие годы по параметрам прихода, транспорта, расхода и потерь энергоресурсов на каждом этапе производства, передачи и использования энергоресурсов по отдельным видам энергоресурсов - электрическая и тепловая энергия, газ и др. и в отдельных отраслях, а также сводные балансы, выявляются динамика и тенденции изменения структуры и объемов производства и потребления энергоресурсов.
Оценка потенциала энергосбережения.
Оценка потенциала проводится по видам энергетических ресурсов (электроэнергия, тепловая энергия, газ, вода) и по секторам (направлениям): по производителям энергетических ресурсов (генерация и передача электрической и тепловой энергии), по потребителям энергетических ресурсов (бюджетный сектор, жилищный фонд, коммунальный комплекс, по отраслям промышленности, транспортный комплекс).

Этапы разработки региональной целевой программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности

Рис. Этапы разработки региональной целевой программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности

Дополнительно для оценки потенциала энергосбережения и повышения эффективности могут быть приняты во внимание данные проведенных энергетических обследований БУ. Сформированный консолидированный перечень мероприятий по энергосбережению в БУ региона позволит проконтролировать правильность оценки потенциала энергосбережения, определенной расчетным путем.

В ходе разработки Программы целесообразно провести анализ энергетической эффективности в бюджетных организациях (данных об оснащенности приборами учета энергоресурсов и количестве объектов, прошедших энергетическое обследование - путем анкетирования и анализа ведомственной статистики). На основании анализа формируются сводные потребности в приборах учета, проведении энергоаудита, определяется примерный объем необходимого финансирования (по заявкам БУ).

Завершается этап формированием прогноза производства и потребления топливно-энергетических ресурсов (без учета и с учетом реализации мероприятий по энергосбережению), проводится моделирование доли каждого энергоресурса в энергобалансе каждого сектора, рассчитывается потенциал энергосбережения по энергоресурсам.

На этом этапе происходит постановка целей и задач Программы, определяется продолжительность и основное содержание этапов реализации Программы.
Разработка мероприятий Программы, показателей и индикаторов.
По каждому из направлений (промышленность, жилищный сектор, коммунальная инфраструктура и др.) разрабатывается комплекс взаимоувязанных мероприятий (технических, организационных).

Для разработки комплекса мероприятий может быть использован примерный перечень мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, утвержденный Приказом Минэкономразвития России от 17 февраля 2010 г. № 61.

На этой стадии разработки необходимо включение в Программу мероприятий, направленных на внедрение энергоэффективных инноваций (энергосберегающих и энергоэффективных решений, технологий и материалов).

Также необходима разработка методики отбора проектов, претендующих на бюджетную поддержку, для включения в РЦП, позволяющая оценивать как энергетическую, так и экономическую эффективность проекта.

Мероприятия и индикаторы разрабатываемой РЦП увязываются с мероприятиями и индикаторами в целевых программах в смежных областях и не должны дублировать их (например, мероприятия по установке приборов учета в многоквартирных домах, реализуемые по программам капитального ремонта).

Проводится определение ответственных исполнителей и распорядителей средств регионального бюджета по каждому из мероприятий в соответствии с установленными полномочиями каждого ОИВ.

В завершении этапа определяется перечень и рассчитываются значения целевых индикаторов (показателей) РЦП. Целевые индикаторы (показатели) структурируются по целям и задачам Программы, для оценки достижения которых они вводятся.

Перечень целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности для региональных и муниципальных программ определен в Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1225. Состав и методика расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности определены приказом Министерства регионального развития РФ от 7 июня 2010 г. № 273. Возможно дополнение обязательного перечня показателей при наличии специфических задач в конкретной Программе.
Определение ресурсного обеспечения Программы.
Потребность в финансировании мероприятий Программы определяется на основании поданных заявок БУ (при наличии), министерств и ведомств, представленных программ развития предприятий и организаций, а также расчетным путем.

В ходе планирования содержательной части Программы выделяются мероприятия, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств. Объемы финансирования за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников в РЦП приводятся в Программе в качестве справочной информации.

Основной объем финансирования Программы направляется на реализацию технических мероприятий в бюджетных учреждениях: регионального подчинения - через исполнителей, которыми являются ОИВ - главные распорядители бюджетных средств (далее - ГРБС) по ведомственной принадлежности объектов; муниципального подчинения - через субсидии местным бюджетам. Поэтому в Программе дополнительно необходимо определить механизм отбора и софинансирования из регионального бюджета мероприятий, одним из критериев должно быть включение мероприятия в муниципальную программу энергосбережения. На данном этапе проводится распределение средств регионального бюджета по ГРБС путем агрегирования объемов финансирования всех мероприятий, исполнителем которых является каждый ГРБС.

Оценка эффективности реализации Программы проводится на основании методики, путем соотнесения степени достижения ключевых индикаторов и показателей Программы к уровню ее финансирования с начала реализации.
Система управления реализацией Программы.
В разделе приводится описание системы управления реализацией РЦП, процедур подготовки отчетности и корректировки, указываются основные исполнители.

Как правило, для управления реализацией Программы формируется Дирекция Программы («проектный офис») с наделением ее соответствующими полномочиями. Дирекция может быть образована в форме государственного автономного учреждения или структурного подразделения в составе ОИВ, являющегося государственным заказчиком Программы. Дирекция осуществляет межсистемную координацию и организацию взаимодействия между всеми исполнителями мероприятий Программы, свод планов отдельных субъектов, сбор и систематизацию аналитической информации и отчетности о реализации программных мероприятий, контроль и анализ исполнения мероприятий, обеспечивает выполнение общепрограммных мероприятий.

Исполнители мероприятий Программы (ГРБС) осуществляют управление и контроль выполнения мероприятий БУ согласно своей ведомственной принадлежности, представляют сводную информацию в Дирекцию Программы.

Процедура отчетности о выполнении мероприятий должна предусматривать предоставление отчетов не реже одного раза в год исполнителями мероприятий, подготовку Дирекцией сводного отчета по региону за год и предоставление отчета государственному заказчику Программы. Дирекция организует текущий мониторинг индикаторов Программы, который является важнейшей задачей оперативного управления Программой.

Необходимо ежегодно актуализировать Программу на основании анализа выполнения запланированных мероприятий и проводить корректировку планируемых значений целевых показателей (индикаторов) с учетом фактически достигнутых результатов реализации Программы, изменения исходных данных (новые мощности, новые нагрузки), изменения внешних условий (социально-экономическая ситуация, новые технологии, новые требования регулирующих и надзорных органов и т.д.).

Выводы

Содержание Программы связано со спецификой отраслевой структуры региона, и, помимо обязательных, может содержать дополнительные разделы по детализации в отраслевом разрезе потенциала энергосбережения и мероприятий в промышленности.
При оценке потенциала энергосбережения должны учитываться вклад, который вносит применение энергоэффективных инноваций, и специфика каждой отрасли/сферы деятельности, связанная с видами преимущественно используемых ресурсов, структурой возобновляемых источников энергии региона.
В процессе разработки Программы необходимо обеспечить связь с другими региональными программами, в которых присутствуют отдельные мероприятия в области повышения энергоэффективности.
Определение необходимых для реализации Программы объемов финансирования производится на базе оценочных значений и требует ежегодного уточнения по результатам проведения энергетических обследований и корректировки состава мероприятий.
Управление Программой целесообразно делегировать специальной структуре, функционирующей по проектному принципу и осуществляющей организацию взаимодействия между всеми исполнителями мероприятий Программы, сбор и формирование сводной отчетности о выполнении Программы.